近年來，公交運營難題屢現，不少公共汽電車客流大幅下滑、企業普遍經營困難，更有公交公司出現了停運風波。10月9日，交通運輸部等九部門和單位出招推進城市公共交通健康可持續發展，包括落實運營補貼補償政策、允許符合條件的新增場站配套一定比例的附屬商業等面積，以及開通通勤、通學、就醫等定制公交線路等。

困局

公交作為城市公共交通服務，投入大、回報周期長，長期以來基本靠財政補貼維系。10月9日，交通運輸部、國家發改委、公安部、財政部、人力資源和社會保障部、自然資源部、國家金融監督管理總局、中國證券監督管理委員會、中華全國總工會印發《關于推進城市公共交通健康可持續發展的若干意見》(以下簡稱《意見》)，提出完善城市公共交通支持政策、夯實城市公共交通發展基礎、加快落實城市公共交通用地綜合開發政策、加強從業人員權益保障、加強組織實施保障五方面共15項政策舉措。

《意見》在推進城市公共交通健康可持續發展的同時，也意在破解持續多年的公交運營困局。據交通運輸部解讀，近年來，受疫情等因素影響，公眾出行習慣發生深刻變化，城市公共汽電車客流大幅下滑，城市公共汽電車企業普遍經營困難，行業可持續發展面臨挑戰。

歷年的交通運輸行業發展統計公報顯示，2019年公共汽電車完成客運量691.76億人，下降0.8%。2020年公共汽電車客運量442.36億人，下降36.1%。2021年公共汽電車客運量489.16億人，增長10.6%。2022年公共汽電車客運量353.37億人，下降27.8%。與2019年客運量數據對比，2020年降幅36%，2021年降幅29%，2022年降幅49%。

公交困境在各地的公交客運量上也有體現。以北京為例，根據北京公交集團歷年發布的社會責任報告，截至2018年底，北京公交年客運量達30.17億人次，2019年北京公交完成客運量31.34億人次，2020年客運量為18.8487億人次，2021年客運量為22.96億人次，2022年北京公交集團年客運量達17.26億人次。客運量整體呈波動下行態勢。

雖然上述數據的下滑也因疊加疫情因素，但從疫情前來看，從2014年開始公交的客運量也呈逐年下降趨勢。有數據顯示，2014-2019年平均每年客運量自然流失2.41%。

分流

困局之中，不少公交公司曾出現停運風波。例如，今年2月23日，商丘公交公司在官方公眾號“商丘公交”發布通告稱，3月1日起暫停運營商丘市市區公交線路。2月12日，黑龍江省漠河公交公司也曾發布通告稱，由于虧損嚴重，決定2023年2月15日起城市公交暫時停止運行。不過，兩家公交公司發布停運公告后均迅速宣布會繼續運營。

在公交風波頻現的同時，據公安部統計，截至今年6月底，全國汽車保有量達3.28億輛，居全球第一。汽車保有量從2012年的1.2億輛增長到3.28億輛，十年間機動車增長了2.73倍。同時，中國自行車協會數據顯示，2022年，我國雙輪電動車社會保有量已突破了3.5億輛。

公交客運量與其他交通工具保有量的此消彼長，恰是公交乘客流失的原因之一。澤募家首席研究員張竹然向北京商報記者介紹，公交客運的連年流失需要從兩個方面去探討。“首先是一二線大城市，在大城市工作生活的人們往往傾向于軌道交通或自駕，這樣在時間上更有保障，公交客運主要的參與者往往是時間敏感程度較低的老年人，而老年人的消費除醫藥、養老之外遠不及年輕人。其次，在三四五線等下沉城市，私家車的普及程度也很高，尤其是近年來新能源車的普及，極大降低了居民的購車成本，自然導致公交客運的需求量大幅度下降。”

此前，一位業內人士也曾在接受媒體采訪時表示，選擇搭乘公交的乘客，要么是中老年人，要么是家附近沒有地鐵站，或者電動車、共享單車無法抵達目的地，才會選擇搭乘公交。

“新興交通工具的增加可能是公交客運量流失的原因之一，其他原因還有票價上漲、交通擁堵、運營模式老化等諸多因素引發了用戶出行習慣的改變等。”深度科技研究院院長張孝榮向北京商報記者表示，“可以說公交車這種客運模式已經到了退出市場主流的階段了，客運量流失是必然趨勢，但運營機構一定要重視這個趨勢，不要盲目擴大。”

求變

“未來公交仍將存在，但求變在所難免。”北京師范大學政府管理研究院副院長、產業經濟研究中心主任宋向清在接受北京商報記者采訪時表示。

在此次《意見》中，便為公交的“存在”與“求變”指明了路徑。關于“生存”，在五大方面中的完善城市公共交通支持政策方面，《意見》提到，要落實運營補貼補償政策，包括要求各地合理確定城市公共汽電車服務標準，落實城市公共交通作為市縣級財政事權的支出責任，因地制宜建立并實施成本核算和補貼補償制度等。同時，加強政策支持，包括要求各地在保障新能源城市公交車輛夜間充電執行低谷電價的基礎上，在日間設置部分時段執行低谷電價，以及用好城市交通發展獎勵資金和農村客運補貼資金等政策、利用地方政府專項債券等工具支持城市公共汽電車場站充換電基礎設施建設等。此外，保障公交優先通行，包括促進公交專用道連續成網、強化公交專用道使用監管等，合理引導公眾出行，包括加強綠色出行和公交出行宣傳，鼓勵各地制定差異化停車收費政策、建立綠色出行獎勵和錯峰出行制度等。

關于“求變”，《意見》提到，要完善價格機制，包括要求各地建立城市公共交通價格動態調整機制，對城市公共交通現有價格水平開展評估并及時優化調整，對定制公交等線路實行政府指導價或市場調節價，對長距離公共汽電車線路探索采用按里程計價方式等。

這是否意味著公交的票價可能上漲?張竹然認為，“這是有可能的”：“畢竟最近十幾年來，生活成本的上漲是肉眼可見的，考慮到公交公司的運營成本，適當上漲價格無可厚非。但是市民會否買單則是另外一回事。”中國交通運輸協會新技術促進分會專家委員解筱文也向北京商報記者指出，提高票價可以增加公交公司的收入，緩解運營收入不足的問題，減輕財政補貼的負擔。但是，提高票價可能會對乘客的出行造成一定的影響，可能會降低乘客的出行意愿，從而減少客流量。

不過，張孝榮則認為，《意見》中提到完善價格機制，并不一定意味著公交票價會上漲。他指出，政府也可以通過其他方式提供補貼或支持，以減輕公交公司的運營難題。提高公交票價并不能單獨解決公交公司的運營難題，需要結合其他舉措來全面解決問題。

造血

著眼于城市公交的運營與“造血”，宋向清指出了一大“題面”：乘坐公交車的市民存在一個低位剛需。

“隨著公交車乘坐者剛需一族的不斷固化，公交車客流量減少將逐漸變緩，并最終保持在一個合理區間，預計可以保持高峰時期大約30%左右的低位客流量。”宋向清表示，“這是未來公交車服務的主流人群，主要是老年人、學生和新市民。對于公交車運營應該基于這些特定族群建立靈活服務機制，公交車站、公交線路、開行時間和頻次等應根據乘坐者的習慣和規律進行調整，比如針對學生乘客，應該加大放學和上學時間點開行頻次，對于老年人應在其買菜、接送幼兒園孩子等特定時間和線路增加開行頻次。同時，調整激勵機制，讓公交車司機愿意為少數乘客或特殊乘客提供專屬服務。”

解筱文也表示，在一些城市中，公交車仍然發揮著重要的作用，尤其在一些偏遠地區和地鐵無法覆蓋的區域，公交車仍然是重要的交通工具之一。同時，對于一些老年人等特殊群體，公交車也是他們出行的重要選擇之一。

值得注意的是，《意見》提到的十五項措施，已然覆蓋了相關的方方面面。在涉及運營的方面，《意見》提到，夯實城市公共交通發展基礎，包括支持城市公共汽電車企業充分利用運力資源，開通通勤、通學、就醫等定制公交線路等舉措。在涉及“造血”的方面，《意見》提到，支持發展“公交+旅游”服務模式，適度加密主要客運樞紐至城市景區景點的公交線路，支持城市公共交通樞紐場站拓展旅游服務功能。此外，加快落實城市公共交通用地綜合開發政策，包括允許符合條件的新增場站配套一定比例的附屬商業等面積、根據設施功能分層設定地上地下空間建設用地使用權等。

據此，宋向清認為，公交車出行人員流失正倒逼未來公交車運行機制變革、運行功能變化和車身內外布局美化，意味著公交車品質和性能將發生變化，隨之公交票價調整將是大概率事件。“在新的價格和功能背景下，公交車運營將重新建立新的平衡，公交車新常態也將同時確立。”宋向清表示，“未來，公交車的發展趨勢是小型化、功能化、時尚化，定位則是充當城市特定場景和特定單位的服務車、宣傳車和流動風景線。”

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