中國城市軌道交通協(xié)會

關于促進城市軌道交通企業(yè)

財務可持續(xù)發(fā)展的指導意見

中國城市軌道交通行業(yè)經(jīng)過60年的發(fā)展，建成了全球規(guī)模最大的城市軌道交通系統(tǒng)，技術水平和管理能力也穩(wěn)步邁向世界先進行列，發(fā)展成就舉世矚目。

當前，我國城軌交通正由以建設為主導的高速發(fā)展期向以運營為主導的網(wǎng)絡化平穩(wěn)發(fā)展期轉型。在持續(xù)推進安全有序、運營高效、優(yōu)質(zhì)服務的同時，行業(yè)也遇到債務風險積累、客流強度不足，長期財務可持續(xù)基礎不牢等一系列新形勢、新挑戰(zhàn)。城軌交通企業(yè)的財務可持續(xù)發(fā)展是全行業(yè)的使命責任，是城軌交通行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵要素；“公益為本，經(jīng)營為要”是城軌交通企業(yè)財務可持續(xù)發(fā)展的基本理念，“建設與城市實際客流相匹配、使城市綜合財力可承擔的城軌交通網(wǎng)絡”是財務可持續(xù)的主線目標。

為推動城軌交通行業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，探索財務可持續(xù)發(fā)展理念，匯聚財務可持續(xù)實踐經(jīng)驗，創(chuàng)新財務可持續(xù)發(fā)展模式，中國城市軌道交通協(xié)會根據(jù)《城市軌道交通財務可持續(xù)發(fā)展研究》報告成果，提出以下意見。

一、指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面落實《交通強國建設綱要》總體部署，堅持以人民為中心的思想，履行“交通強國、城軌擔當”的使命，貫徹“公益為本，經(jīng)營為要”理念，通過加強規(guī)劃引導、合理確定標準、化解債務風險、促進收支平衡、落實支持政策等途徑，科學安排項目建設時序、周密防范系統(tǒng)性債務風險、著力保障長期財務可持續(xù)，為城軌交通可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

二、工作原則

(一)立足全局統(tǒng)籌謀劃。立足行業(yè)高度，深入調(diào)查研究，直擊“難點”“痛點”,集思廣益，積極探索，主動作為，統(tǒng)籌謀劃行業(yè)債務風險防范、財務良性運作的措施和路徑。

(二)宏觀指導，因地制宜。在行業(yè)層面宏觀指導意見基礎上，各地城軌交通運營企業(yè)結合各自實際，因地制宜，深化研究，選擇策略，制訂方案，實現(xiàn)協(xié)會宏觀指導與企業(yè)具體實踐的有機融合。

(三)問題導向，破解探索。堅持“問題導向”,在借鑒協(xié)會研究成果的基礎上，深化具體問題研究，尋根溯源，探索破解問題的方法，積極推進解決方案的實施。

(四)目標導向，聚焦發(fā)展。堅持“目標導向”,制定行業(yè)、企業(yè)財務可持續(xù)發(fā)展目標，努力爭取各級政府和上下游產(chǎn)業(yè)鏈支持，聚焦財務可持續(xù)發(fā)展目標協(xié)同發(fā)力。

三、發(fā)展目標

(一)發(fā)展藍圖。圍繞一條“建設與城市實際客流相匹配、使城市綜合財力可承擔的城軌交通網(wǎng)絡”主線，踐行“公益為本、經(jīng)營為要”財務可持續(xù)發(fā)展理念的兩大基本原則，按照“三步走”目標，推進七項重點工作，落實五大保障措施，統(tǒng)籌繪制城軌交通財務可持續(xù)發(fā)展“1-2-3-7-5”藍圖，開創(chuàng)具有中國城軌交通特色的財務可持續(xù)新局面。

(二)發(fā)展理念。“公益為本、經(jīng)營為要”財務可持續(xù)發(fā)展理念，為本、為要兩大基本原則，是從公益與經(jīng)營在財務可持續(xù)發(fā)展中的地位、作用及相關間的內(nèi)在本質(zhì)關系作的概括，為本者是根本、是底線，必須堅守；為要者是倡導經(jīng)營之道，講求經(jīng)濟效益，應認真踐行。兩者不是排斥的，是相得益彰的。

(三)三步走目標。

2025年，城軌交通行業(yè)財務可持續(xù)發(fā)展工作全面展開。各城軌交通企業(yè)因地制宜研究制定財務可持續(xù)發(fā)展計劃，初步形成城軌交通行業(yè)全面推進財務可持續(xù)工作的態(tài)勢。

2030年，進一步完善行業(yè)規(guī)劃建設審批制度、成本規(guī)制制度、資金保障制度等，逐步推進企業(yè)財務管理體系完善。

2035年，全行業(yè)財務可持續(xù)取得成效，先行先試企業(yè)財務明顯好轉，在健全行業(yè)財務管理體系基礎上，逐步實現(xiàn)債務規(guī)模穩(wěn)中有降、收支比例合理科學，財務狀況良性運行、行業(yè)發(fā)展平穩(wěn)有序。

四、重點工作

(一)規(guī)劃引導，適配社會經(jīng)濟綜合效益。

一是客流導向，調(diào)整規(guī)劃建設發(fā)展理念。城軌交通規(guī)劃建設發(fā)展應當適應發(fā)展階段特征，對已運營成網(wǎng)的城軌交通規(guī)劃建設發(fā)展的指導思想應由“規(guī)劃導向”向以“客流導向”為重點轉變；對未成網(wǎng)的城軌交通規(guī)劃建設發(fā)展的指導思想也應以“規(guī)劃導向”與“客流導向”并重。強化客流效益指標在規(guī)劃建設中的重要性，一切以實際需求出發(fā)，主動抑制與社會經(jīng)濟綜合效益發(fā)展不協(xié)調(diào)的發(fā)展傾向。

二是綜合研判，優(yōu)化完善城市建設申報條件。正確理解和貫徹落實城軌交通規(guī)劃“適度超前”和建設“量力而行”的基本原則，對“一般公共財政預算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值、市區(qū)常住人口”建設申報條件的約束范圍進行綜合研判，重點考慮城軌交通建設與運營資金全生命周期的資金保障需求，匹配城市綜合財力與負債水平，結合城市綜合交通出行結構，科學合理規(guī)劃建設城軌交通項目，把握建設時機，提高投資效益，有效控制投資速度與強度。

三是適時調(diào)整，強化客流后評估機制。城軌交通應當構建對已建成線路的客流后評估機制，對現(xiàn)有運營項目的實施情況進行評估。重點關注未能到達規(guī)劃預測客流強度的線路，適時調(diào)整城市近期、遠期客流需求預測范圍，在規(guī)劃新建線路時，綜合評估網(wǎng)絡效益，符合城市發(fā)展的實際需求和自身實力，宜大則大、宜小則小。

(二)建標適宜，多式協(xié)同經(jīng)濟適用。

一是遵循全生命周期成本理念把控總體設計方案。城軌交通應當樹立全生命周期財務可持續(xù)的理念，在項目可行性研究及線路初步設計中建立財務資金管理可持續(xù)模型，明確建設資金投入規(guī)模及運營所需要的保持其可持續(xù)經(jīng)營的資金規(guī)模。從功能與成本的合理匹配入手，在保證工程安全和基本功能需求的基礎上，科學謹慎確定建設標準、優(yōu)化線路設計、控制線路及建筑規(guī)模、合理選擇工藝工法，從項目設計階段有效控制全生命周期成本投入。

二是遵循經(jīng)濟適用的原則合理選擇系統(tǒng)制式。城軌交通系統(tǒng)選型應支撐線路功能設計標準，針對不同城市和不同區(qū)域的通勤需求或個性化交通需求合理選擇制式，并科學匹配制式種類和數(shù)量，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和綜合效用最大化。對地鐵線路長度過長，尤其是采用延伸已建市中心區(qū)地鐵線路，調(diào)整、改造線路功能定位等規(guī)避審批障礙的情況應進行主動限制。

三是遵循因地適宜的原則審慎選擇線路敷設方式。城軌交通系統(tǒng)敷設方式應根據(jù)城市總體規(guī)劃和客流預測結果，結合沿線工程水文地質(zhì)條件和環(huán)境情況，同時與系統(tǒng)制式相協(xié)調(diào)，原則上市區(qū)線路應以地下為主，市域線路以地面、高架為主，中低運能系統(tǒng)服務局部區(qū)域以地面、高架為主。

(三)融資選優(yōu)，緩解債務本息支出。

一是構建債務風險監(jiān)管平臺，把控債務規(guī)模與風險。健全城軌交通企業(yè)債務風險監(jiān)測預警機制，構建城軌交通債務風險監(jiān)測預警平臺，充分利用信息化手段加強對各企業(yè)債務風險的動態(tài)監(jiān)測，厘清債務結構、總量規(guī)模、償還周期，做到早識別、早預警、早應對，確保城軌交通企業(yè)債務風險問題不影響城市安全有序運行。

二是拓展債務融資渠道，優(yōu)選經(jīng)濟融資方案。城軌交通企業(yè)應當積極拓寬融資渠道，用好用足各類政策性金融工具，優(yōu)化債務周期和結構，對存量高息債務采取壓降措施，從源頭降低融資成本。同時，探索綠色金融、不動產(chǎn)投資信托REITs、資產(chǎn)證券化等權益性融資領域試點，構建起“投資-盤活-再投資”的良性循環(huán)機制，進一步擴大有效投資。

三是提升財務管理能力，降低財務費用支出。加強城軌交通企業(yè)財務統(tǒng)計分析與統(tǒng)籌運用能力，通過全面預算、定期分析、線路決算等方式深入挖掘建設、運營、經(jīng)營等方面潛能，合理安排資金使用計劃，按需提取融資資金，積極提高存量資金收益，確保財務費用能降盡降。

(四)引聚客流，票務收入穩(wěn)中有升。

一是布局合理、多交協(xié)同，提升城市綜合交通出行能力。充分發(fā)揮城軌交通在城市綜合交通中的重要作用，構建功能層次完善、結構布局合理的城軌交通網(wǎng)絡。根據(jù)不同城市人口布局與功能定位，因地制宜地推進合理城軌交通制式發(fā)展，適度加強網(wǎng)絡覆蓋水平，提升網(wǎng)絡化運營效益。同時，貫徹城市交通一體化規(guī)劃理念，強化城軌交通與多種交通方式的無縫銜接、互聯(lián)互通，促進城軌交通與綜合交通的網(wǎng)絡互補、站點銜接，方便乘客城軌交通出行，以順暢的多式交通工具引聚城軌交通乘客。

二是便捷高效、綠智融合，提升城軌交通的客流吸引力。以便捷乘客出行為出發(fā)點，通過數(shù)字化、信息化與智能化技術，推進乘客出行信息一體共享、網(wǎng)絡運能動態(tài)調(diào)整、安檢互信互認等重點工作，持續(xù)優(yōu)化城軌交通的客運組織與行車組織水平；打造以城軌出行為核心的一體化綠色交通服務體系，以城軌交通的便捷出行、舒適乘車、滿意服務吸引匯聚客流。

三是差異分層、動態(tài)調(diào)整，提升城軌交通票價經(jīng)濟平衡性。貫徹《城市公共交通條例》(國務院令第793號)有關規(guī)定，建立多層次、差別化的城市公共交通票價體系，綜合考慮城軌交通運營成本、公眾承受能力、補貼財力等因素，制定城軌交通價格并建立動態(tài)調(diào)整機制。重點與居民可支配收入水平、物價水平、能源水平與企業(yè)運營成本等變量因素有機合理掛鉤，實現(xiàn)市民乘客經(jīng)濟可承受性與企業(yè)經(jīng)營可持續(xù)性的有機平衡。

(五)節(jié)支降本，運營支出合理管控。

一是健全運營成本規(guī)制模式，提升成本精細管控能力。城軌交通企業(yè)要以成本規(guī)制實施為抓手，樹立精細管理理念，構建財務可持續(xù)的工作文化，加強基于生產(chǎn)要素、驅動因素的成本分析及管控工作，落實運營成本指標與運營績效考核指標的關聯(lián)性，明確成本管理的責任主體，形成對成本管理的統(tǒng)一認識；加強細節(jié)管理，以項目可研為參系，以建設竣工數(shù)據(jù)為支撐，搭建全生命周期的財務現(xiàn)金流預算模型，清晰展示企業(yè)在不同運營時段對資金的需求程度，有效采取針對性的成本管控措施。

二是加大創(chuàng)新技術應用，降低企業(yè)運維支出。以理念創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新推動節(jié)能降本，實現(xiàn)減員增效。持續(xù)探索崗位復合、設施設備修程修制優(yōu)化、環(huán)控智慧調(diào)控、無人巡檢、在線監(jiān)測等新技術、新管理的落地實施，提升生產(chǎn)效率，減少人員配置，有效降低成本支出，優(yōu)化運營成本結構。

三是加強網(wǎng)絡資源集約共享，充分發(fā)揮網(wǎng)絡規(guī)模效應。加強城軌交通網(wǎng)絡設備系統(tǒng)跨線運用、互聯(lián)互通和資源共享，合理規(guī)劃網(wǎng)絡控制中心、車輛段、綜合維修基地、票務中心、倉儲中心、主變電站、換乘站和辦公設施等資源配置，通過網(wǎng)絡統(tǒng)籌、系統(tǒng)整合，實現(xiàn)資源利用共享與集約化使用，降低項目建設與運營投入，提高整體效率和服務水平。

四是構建行業(yè)統(tǒng)一大市場，利用城軌交通規(guī)模優(yōu)勢。完善城軌交通市場信息交互渠道，統(tǒng)籌供應商與企業(yè)信息，搭建統(tǒng)一的資源平臺，實現(xiàn)聯(lián)合招標采購、物資協(xié)同調(diào)度和維修資源共享等功能，著力破解進口設備、唯一供應商等方面的卡脖子問題，降低企業(yè)運維成本。通過統(tǒng)一的資源平臺，提供全自動運行、智慧運維、新能源、無人值守技術、安檢安防等方面的最新技術成果，幫助各地城軌交通企業(yè)降低人工、能耗和管理成本。

(六)多元創(chuàng)收，經(jīng)營收入廣開財路。

一是貫徹經(jīng)營城軌理念，拓展多元化經(jīng)營模式。樹立“經(jīng)營城軌”核心理念，順應新經(jīng)濟發(fā)展形勢，資源經(jīng)營業(yè)務重點須從開發(fā)導向轉為經(jīng)營導向，原有的基于土地財政和房地產(chǎn)金融的“軌道+物業(yè)”的開發(fā)與反哺業(yè)務邏輯需要適應轉型，從合作開發(fā)企業(yè)轉為車站與TOD社區(qū)終端客群，廣告和商業(yè)經(jīng)營轉向分層營銷、社區(qū)“精準營銷”發(fā)展模式，進行全鏈條、多方位開發(fā)，不斷拓寬多元經(jīng)營渠道。

二是推進站城融合發(fā)展，完善場站綜合開發(fā)。創(chuàng)新城軌交通沿線土地開發(fā)的思路，按照“站城融合、賦能城市”理念，豐富TOD+內(nèi)涵，強化對功能區(qū)建設的支撐力度，從房地產(chǎn)和商業(yè)的模式，向TOD+醫(yī)療、物流、文旅、教育、科技園等模式轉型，更好地與城市功能相融合。

三是構建產(chǎn)業(yè)協(xié)作聯(lián)盟，延展助力城軌交通增收。秉持“資源共享、優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展”的原則，建立長期戰(zhàn)略合作伙伴關系，打造以城軌交通為核心的跨地域產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，在產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新、商業(yè)資源共享、項目資本運作、人才隊伍培養(yǎng)等領域開展深入合作，持續(xù)推動城軌交通上下游產(chǎn)業(yè)鏈強鏈補鏈。以主導產(chǎn)業(yè)+完善配套核心，打造包括車輛制造及檢修、核心零部件制造、智能化系統(tǒng)、智能運維等在內(nèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)性服務；以產(chǎn)業(yè)服務+產(chǎn)業(yè)金融為輔助，面向文化、金融、貿(mào)易、健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過軌道+商業(yè)、軌道+文旅、軌道+養(yǎng)老等模式，積極構建軌道生態(tài)圈。

四是加大新興領域產(chǎn)業(yè)布局，挖掘新的經(jīng)濟增長點。加大在新一代信息技術、人工智能、綠色環(huán)保等未來產(chǎn)業(yè)、新興領域產(chǎn)業(yè)的布局力度，深入挖掘數(shù)據(jù)資產(chǎn)、檢測認證、低空經(jīng)濟等新領

域的潛在價值，拓展相關服務業(yè)務，發(fā)揮衍生的財務效益，不斷培育壯大發(fā)展新動能，全力打造多元化的市場經(jīng)營主體。

(七)政策探索，獲取資金保障支持。

一是探索建設項目專項資金渠道。緊抓國家支持“兩新、兩重”項目試點、超長期國債、國開銀行等政策的有利契機，引入專項建設資金，助力有真實客流需求的城市在防范化解地方債務重大風險的同時，緩解短期內(nèi)城市財力暫時不足的情況，持續(xù)推進城軌交通行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展。

二是探索與運營安全和服務質(zhì)量掛鉤的財政補貼機制。探索建立健全與運營安全和服務質(zhì)量掛鉤的財政補貼機制。對城軌交通項目在不同運營階段進行成本分析，合理界定城軌交通項目成本范圍，并按照合規(guī)性、相關性、合理性及激勵性原則，科學核定城軌交通項目運營成本標準，明確地方政府和企業(yè)的主體責任和工作要求，對核定運營成本與乘客實際支付優(yōu)惠票價之間的差額以購買服務的形式予以補助。

三是推動城軌交通資產(chǎn)納入市政基礎設施資產(chǎn)管理。貫徹《市政基礎設施資產(chǎn)管理辦法》(財政部財資〔2024〕108號),推動城軌交通設施納入城市基礎設施資產(chǎn)范疇，明確地方政府和企業(yè)在基礎設施資產(chǎn)建設、維護和管理的職責劃分，支持和保障城軌交通大修更新改造資金需求。

五、保障措施

(一)堅定實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略。

建議在國家、省、市層面進一步推進“公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”,統(tǒng)籌優(yōu)化協(xié)調(diào)城軌交通與公共汽電車、與其他交通出行方式之間的發(fā)展，優(yōu)化城市交通出行結構，合理引導公眾出行，提升城市公共交通出行整體社會和經(jīng)濟效益，減少城市政府補貼壓力。

(二)出臺城軌交通專項化債支持政策。

建議在遵循國家“防范化解城市政府債務風險”的總體導向前提下，研究試點實施允許城市政府分階段逐步發(fā)行針對城軌交通企業(yè)建設債務的專項置換債券，通過一個合理的周期，有序地將國內(nèi)城軌交通企業(yè)建設債務在城市政府和企業(yè)之間合理轉移或分擔，使城軌交通運營企業(yè)從沉重的建設投資債務負擔與長期的融資財務費用支出中解脫出來，保障企業(yè)回歸運輸主業(yè)，專注于更高質(zhì)量地服務城市運行與發(fā)展。

(三)加強城軌交通規(guī)劃建設審批監(jiān)管與評估。

建議根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展及城軌交通發(fā)展實踐與趨勢等情況，從整體導向、申報條件、資金保障等方面，對《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52號)按程序適時開展優(yōu)化調(diào)整，并加強線網(wǎng)建設規(guī)劃與項目可行性研究方案的多層級審批監(jiān)管銜接，對已審批建設城軌交通項目的城市進行綜合評估，著力優(yōu)化項目設計，合理控制工程造價，把控項目建設時序，保障在實施建設規(guī)劃線路的有序開展。

(四)加強城軌交通運營維護階段政策扶持，建立科學成本控制機制。

建議國家層面出臺城軌交通運營成本規(guī)制相關政策或指導文件，明確方法路徑和權責關系，完善成本規(guī)制標準動態(tài)調(diào)整機制，以適應外部運營環(huán)境和條件的快速變化；建議比照財政部、國家稅務總局關于鐵路運輸企業(yè)免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的相關政策，研究制定并出臺適用于城軌交通企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。

(五)加大城軌交通經(jīng)營政策支持，鼓勵城軌交通向“經(jīng)營城軌”高質(zhì)量轉型。

建議國家層面在此基礎上研究出臺給予TOD綜合開發(fā)更多政策指導，構建綜合開發(fā)政策體系、建立開發(fā)協(xié)調(diào)機制、綜合開發(fā)規(guī)劃審批等保障措施；出臺城軌交通地下空間開發(fā)利用管理辦法，明確開發(fā)原則、開發(fā)方式和供地方式，明確地下空間權屬登記，明確不同商業(yè)業(yè)態(tài)的準入條件；對部分制約城軌交通行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策、規(guī)定、標準開展修訂，打破個別安全性法規(guī)與標準條款層層加碼、趨于保守化的趨勢，統(tǒng)籌兼顧安全運營與可持續(xù)發(fā)展的需求，疏解建設成本高企、經(jīng)營轉型受限的現(xiàn)實困難。

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